《中华人民共和国社会保险法》于今年的7月1日起实施，这标志着我国在社会保险制度方面，终于首次以基本法的形式确立了惠及城乡的社保体系，以及社保相关的管理措施，使得人民的生活有了更好的保障。是一部着力保障和改善民生的法律，涉及广大劳动者的切身利益，同时也为农民工的社会保障提供了强有力的法律依据。

1978年改革开放以后，由于城市经济的迅速发展，农民群体迫于生计问题进入城市，这一群人被称为“农民工”，他们为了我国经济的发展作出了巨大的贡献。以此形成对比的是，他们的养老问题却没有得到很好的解决。为了解决农民工的养老问题，我国政府也制定了相应的政策法规，由此一部分农民工得以进入到养老保险体系之中，但是他们的养老保险仍然存在着不可忽视的问题。

（一）有关农民工社会养老保险的政策规定

1995年我国实施的《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，依照本法执行。”第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”《劳动法》对于进入城镇正规企事业单位就业的农民工的社会保障问题，没有作出专门的具体明确的规定。因此，《劳动法》同样适用于进入城镇用人单位的农民工，他们应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。

2001年12月，劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第四条明确规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民工合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。”这一规定说明，政府已经注意到农民工社会养老保险的特殊性，并作了不同于城镇职工养老保险的专门规定，其中，农民工参加社会养老保险与城镇职工最大的不同之处在于：农民工可以中途退保，但是，只退个人账户的积累额。

2011年7月1日开始实施的《中华人民共和国社会保险法》第十四条规定：“个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。”第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。”《社会保险法》虽然对于进城务工的农民工的社会保险问题没有做出专门规定，但是已经考虑到农民工流动性大、养老保险类型转化等问题。

（二）农民工参保的现状

“十一五”末，我国农民工总数已达2.42亿人。据最新统计，2010年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别达3284万人、4583万人、6359万人、1990万人，参保率分别是13.5%、18.9%、26%、8.2%，相比2008、2009年而言已经有明显进步。然而从总体上来看，这个庞大群体参保率依然偏低。我国农民工参保率很低，而退保率却很高。在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95%以上。

（三）农民工参保率低、退保率高的原因分析

首先，社会保障制度的限制与农民工的流动性是造成农民工参保率低、退保率高的主要原因。

在《社会保险法》出台之前的社会保险政策不适合农民工的特点，绝大多数农民工无法达到连续缴纳个人养老保险费15年的要求，不得已只有选择退保。同时，我国目前的各项社会保险在记年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据正规就业情况而定，对农民工这种特殊人群，确实存在着缺乏制度设计和保障的现实。例如，湖南农民到广东打工，在广东缴纳的社保金，根本无法转移到湖南。我国养老和医疗等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，各统筹单位之间政策不统一，养老保险关系无法转移接续。此外，在农村社保制度与城市社保制度无法接轨的情况下，农民工在城市内缴纳的社会保险，不能享受相应待遇。对于回到户籍地就没有多大实际意义的社保，农民工当然要退。    

其次，让农民工参保再退保，也不乏社保机构内在的利益驱动。

农民工退保，所缴保险费的“小头”个人缴纳部分由农民工一次性领回，“大头”单位缴纳的统筹部分，充入地方社保基金。这也是各地社保机构扩大参保面和办理退保时心照不宣的动力。由于在《社会保险法》之前出台的政策规定农民工至少在一个地方工作15年，才能得到“退休后按月发给基本养老金”的待遇，对于大部分农民工来说，这样的养老保险制度安排其实已很难与“养老”扯上边，更多时候像是一种“强迫储蓄”。而且，由于退保只能退出个人账户中的钱，企业缴纳不超过20%的部分归当地社保基金所有。这对于地方政府来说，是难以抗拒的“诱惑”，出于地方利益考虑，一些政府默认甚至设置门槛使得农民工退保。

最后，农民工自身认识不足、维权意识不高也是造成参保率低、退保率高的原因之一。

按照规定，农民工要以本人上年度月平均工资收入为基数，按7%的费率缴纳保险费。这对于更关注眼前利益的农民工来说，这笔费用就成了一种额外的负担，不少人因此不想自掏腰包；而企业违反规定不给农民工办理养老保险，作为职工可向劳动监察部门举报，但是很多农民工对此缺乏维权意识或者出于对工作的顾虑而没有举报。

改革开放30多年中，随着改革的不断深化和城乡经济结构的调整，大批的农民离开祖祖辈辈赖以生存的土地，进入城市谋求新的生活。特别是近几年，第二代农民工已在城市当中扎根，他们已经不同于改革开放初期第一批进城的农民工，只是把进城务工作为改善生活现状的一个辅助手段。而是在城市中找到适合自己的职业，并把它做为今后谋生的主要手段，不少的人甚至在城市购房置业，不管是思想观念还是生活方式，已经完全融入了城市生活。可是，这些人又不同于传统意义上的城里人，其中缺少良好的社会保障是他们与城镇职工的最大区别，也是他们最为担心的问题。

《社会保险法》的出台无疑对农民工的权益保障、流动便利、利益保护等诸多方面产生了积极的影响，但《社会保险法》作为一个基本法，不可能解决所有群体所面临的一切社会问题，尤其对于农民工这样一个特殊的群体，必须在实践中，根据他们所面临的实际情况，不断加以完善与改进，甚至制定专门的保险立法，来切实解决农民工所面临的各种实际社会问题。

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