虽然产业基金入股PPP能解融资之急，不过不少业内人士表示，部分产业基金表面上是表外融资，不增加地方债务，但地方财政多出具“安慰函”，以土地出让收入作保，明为股权实为债权，增加了地方政府的隐性负债。

专家称，《管理办法》中鼓励产业基金入股，但并未就其中政府债务与社会资本的关系划清，监管在这一块仍然存在空白，建议加强监管防范新增隐性负债。

一位四大会计师事务所的PPP咨询人士告诉《经济参考报》记者，要判断是不是明股实债，需注意三个方面：一是基金回报用什么方式取得，二是基金退出用什么方式，三是基金通过什么方式参与项目公司的管理。

该人士告诉记者：“回报方面，如果是非常明确固定的估值回报就不行，如果采用其他方式，回报与绩效挂钩，可以打一个擦边球。在SPV公司的运营管理上，如果表面上有股权，但实际并不参与公司的运营管理，有固定的投资回报，那实际上就是债权。在退出方式上，如果采用政府回购，那就是明股实债;如果不是政府回购，而是股东方回购可能也有问题，因为现在很多PPP项目的社会资本多为国有企业、城投公司作为另外一个股东方，这种交易构架的设计其实很忌讳;如果是另外一个社会资本作为下游买家购买股权，就没什么问题，比如可以在LP之间通过份额的置换来实现退出。”

该人士表示：“我做的项目里面没有所谓的安慰函，政府没有给出任何承诺，包括回购时间、回购价格等。有这些东西的话等于违背了43号文，政府若承诺以某种收入作保的话，就不符合政策方向，不就是形成隐性负债了吗?”

在王守清看来，产业基金最大的缺点是，作为一个纯财务投资者，对项目的建设运营不会出太大力，其动机更多是短期退出，这种思路不太符合PPP长期合作的思想。此外产业基金对回报率可能要求比较高，这也是一个不足。

对于政府出具“安慰函”的行为，王守清表示，如果所谓的“安慰函”没有法律效力，对基金是没有担保的;如果有法律效应，就变成地方政府隐性债务，躲过国务院43号文了。

“现在越来越多的PPP做法，如土地财政加拉长版BT、政府回购股权/名股实债、以短期为目的财务投资/产业基金等，都是投资者和地方官员为做PPP绕过中央规制的所谓创新，即使不违法也不应成为主流。凡是不以长期合作、分担风险和提高效率的PPP都是耍流氓。”王守清称。

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