呼唤外汇储备管理体制的“大变革”

这个冬天,愈演愈烈的外汇储备管理体制“大变革”之争辩在诘问什么?

2017年是建立现代金融体系与完善金融监管改革具有里程碑意义的一年。7月份召开的全国第五次金融工作会议提出,国务院决定设立金融稳定发展委员会(简称“金融稳定委”),提出进一步完善国有金融资本管理与外汇市场体制机制。在新的经济与金融形势下,原有外汇储备管理体系的不协调、不平衡的问题日益突出,外汇管理体制亟待新一轮的变革。

笔者建议,在金融稳定委下设两大外汇储备管理平台:一是维护国内金融体系和金融市场稳定的中央汇金公司平台;二是应对外部资本冲击和管理对外投资的国家外汇储备投资平台。此外,建立向金融稳定委负责的、统一的对外投资平台—国家外汇储备控股公司

现有外汇管理体制已不适应经济发展新形势

2002年以来,我国外汇储备呈现高速增长态势,由此带来的流动性过剩与外汇储备的管理问题,引起政府部门的高度关注。2003年,人民银行走出探索外汇储备多元化运用的第一步—设立中央汇金公司,运用外汇储备注资重点国有商业银行。2007年,国务院决定由财政部发行特别国债购买2000亿美元外汇储备,注入新成立的中国投资公司(以下简称中投公司),并把中央汇金公司并入中投公司,探索分流储备、提高回报和支持企业走出去的外汇储备运用新方式。随后,国家外汇管理局(以下简称外管局)也进行了一系列探索,相继成立华安公司、华新基金、华欧基金与华美基金等多家区域基金进行多元化分散投资,业务线也从传统的固定收益产品扩张到公开市场股票、对冲基金、私募股权投资基金与基础设施投资等多个领域。此外,外管局还成立梧桐树投资平台,入股丝路基金、参与发起国新基金,积极开展外汇储备委托贷款,支持中国企业“走出去”。由此,我国形成以国家外汇管理局和中投公司“并驾齐驱”的外汇储备管理体系。

随着外汇储备规模达到3万亿美元后,人民币出现贬值预期,外汇储备一度出现增长放缓趋势。外汇储备管理的一系列问题也凸显出来。一是中投公司作为外汇储备积极管理的新型投资机构,其财务收益与战略价值一直受到不少质疑,其资金来源的可持续性也蒙上不确定性。二是在外管局进行一系列布局后,财务回报出现显著提升,在发挥一带一路国家战略的金融支持作用方面也发挥日益重要的作用。三是汇金公司与中投公司的内在不协调,特别是汇金公司维护金融稳定的公共职能与中投公司对外投资的商业职能的内在冲突日益尖锐,造成二者矛盾日益突出。

外汇储备管理体制往何处去?十九大报告提出,要创新对外投资方式。这就意味着我们必须要在探索外汇储备管理体制方面走出一条新路,系统、科学地对外汇储备管理体制进行顶层设计,建立健全与现代经济体系相适应的外汇储备管理体制。

外汇储备是应对外部冲击与维护金融稳定的重要工具

外汇储备是一国外汇管理当局持有的对外流动性资产,是一国最主要的国际储备资产。我国的外汇储备本质上是国家的财富,政府的负债。外汇储备的积累来自于净出口的持续增长,为保持汇率稳定,人民银行通过发行票据对冲购买外汇,形成国家外汇储备。近年来,中国外汇储备规模连续多年保持在3万亿美元以上,位居全球第一。庞大的外汇储备一方面是中国经济实力的象征,另一方面也带来高昂的机会成本、储备资产汇率波动风险以及通货膨胀压力等负面作用。

除保证流动性需求外,储备资产也是维护金融稳定的第四道防线。在外汇储备运用上,追求中度或高度流动性是其最重要的原则,包括美国、欧盟、日本、韩国等都以储备资产的流动性为基本要求。但除满足流动性需求,储备资产通常被视作抵御大幅资本流动冲击的金融稳定工具。尤其是布雷顿森林体系解体,世界进入浮动汇率的牙买加体系后,许多开放经济体尤其是新兴国家,依赖银行体系的资本充足率监管、存款保险制度以及中央银行最后贷款人制度为基础的的传统金融安全网已难以应对资本大幅流动对本国汇率冲击。为此,近年来,各国央行纷纷采取宏观审慎管理的新框架。人民银行也提出货币政策与宏观审慎管理的双支柱框架。为维持本国汇率稳定,开放经济体被迫持有大量外汇储备以稳定汇率水平。外汇储备在很大程度上成为应对资本冲击、维护金融稳定和宏观审慎管理的重要工具之一。中央银行作为维护金融稳定的“守门人”,在外汇储备的运用上需要发挥主导作用。

外汇储备体制需要与“一带一路”国家战略与经济战略进行有机结合

外汇储备是国民财富的一部分,财富的运用既要确保财富回报的安全性、收益性,也应当与当前国家提出的“一带一路”战略更好地结合,支持国家经济战略在全球的布局,实现国家总体中长期的经济战略。“一带一路”战略以走出去为主,既顺应了我国要素流动转型和国际产业转移的需要,也有助于推动中国经济的转型升级。当前“一带一路”的主要力量是企业,集中在基础设施、能源资源和产能输出等中长期投资和绿地投资领域,如何建立支持“一带一路”战略的中长期融资体系和长效机制是摆在我们面前的重要挑战之一。

截至2016年底,我国外汇储备规模达到3万亿美元,其中50%的资产以间接方式投资于美国证券市场,且集中于国债和政府机构债券,中投公司采取的是“70%g股权:30%债权”的配置框架,和传统的欧美机构投资者的资产配置模式差异甚微。尽管我们进行了丝路基金、中非基金、中拉基金等多元化管理的探索,但总体框架仍未摆脱传统储备管理的框架。

此外,应当依托外汇储备投资的主体,打造海外投资的金融生态圈,把国内产业投资者、跨境私募基金、地方政府产业园区等有机结合,形成对外投资的“雁阵模式”。

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